摘要：《刑事诉讼法》的修改进一步强化了检察机关对刑事诉讼的法律监督，但检察机关对刑事拘留的监督仅仅是原则性、纲领性的，实践中难以起到很好的监督效果。引进司法审查制度，借鉴发达国家对刑事拘留的司法审查制度的优越性，进而探索类似制度制约模式以完善我国刑事拘留检察监督制度。

关键词：公安机关刑事拘留 法律监督 检察监督

2015年2月16日，最高人民检察院出台了《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，明确提出强化法律监督职能，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。实践中，公安机关的侦查活动及其附随的刑事拘留措施构成了整个刑事诉讼流程的“入口”。由于在入口环节缺乏对侦查权的有效法律监督，导致出现了一些多有瑕疵、争议及不良社会影响的案件[①]。如何契合司法体制改革运行规律，针对刑事拘留法治化水平亟待提高等突出问题，提出相对可行的检察监督改进举措成为理论与实务研究的焦点。

一、我国法律监督的发展历程

1979年7月1日通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》，是新中国历史上的第一部刑事诉讼法典，首次系统地规定了对我国刑事诉讼的基本制度，开启了我国当代刑事诉讼法治化的进程。1996年3月17日八届全国人大四次会议对该法进行了首次修正。2012年3月14日十一届全国人大五次会议又做出了第二次修正。以时间为界，笔者将我国法律监督的发展过程分为以下三个阶段：

(一)1979年《刑事诉讼法》的缺失阶段。1979年2月，全国人大拟定了刑事诉讼法修正一稿、修正二稿，报请党中央和全国人大常委会审议，1979年7月1日草案正式通过。这是我国的第一部刑事诉讼法典，较为系统地规定了刑事诉讼的基本制度，奠定了我国基本的刑事制度。由于当时的立法理念是为了有效惩罚犯罪、恢复秩序、重塑司法权威，自然更加强调惩罚犯罪和司法效率，因此对细节的规定有所欠缺。如对审查起诉期限规定的缺失、纠问式诉讼模式的确立、无罪推定未入法等，并且没有规定法律监督的相关内容。

（二）1996年《刑事诉讼法》的确立阶段。在1996年刑事诉讼法大修中，“如何加强对公、检、法机关的监督和互相制约，保证法律的严格执行，是这次修改刑事诉讼法的重点问题之一”[②]。总则中增加的第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，从立法设计上为检察院对刑事诉讼活动实施法律监督提供法律支撑，并且在现行法律体系内达成了宪法与基本法律的一致，保证了法律体系的配套与协调。为了确保检察机关法律监督职能能够贯彻实施，刑事诉讼法对如何实施具体的法律监督新增了相关的规定，如“检察机关认为公安机关对该立案侦查而不立案侦查的，有权要求公安机关说明不立案的理由，认为不立案理由不能成立，就应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”；“人民检察院批准逮捕后，公安机关对于逮捕的执行情况要及时通知人民检察院”等。

(三)2012年《刑事诉讼法》的发展阶段。本次修改中更强化检察机关的法律监督职能，拓展了诉讼监督的范围，增加了对简易程序、刑罚执行、死刑复核及强制医疗机构的执行活动等诉讼程序的监督；增加非法证据的排除，丰富了诉讼监督的手段，授予检察机关调查权和监督纠正权，明确了诉讼监督的效力，并建立了羁押必要性审查的制度；完善诉讼监督的程序，明确检察机关对查封、扣押、冻结等侦查措施的监督权，强化了检察机关诉讼监督的职能。但检察机关在执法活动中仍面临适用刑事诉讼监督的法理依据欠缺、制度设计不够精细、监督措施力度不足等诸多问题。

二、我国刑事拘留检察监督的现状

我国《宪法》与《刑事诉讼法》都确认了检察机关拥有专门的法律监督权，可以对侦查活动行为的合法性进行监督。然而这些规定仅仅是原则性、纲领性的，在实际操作中难适应复杂的监督要求，这就使得我国检察机关的监督在侦查阶段，特别是在侦查机关适用刑事拘留的监督上难起到很好的效果。

（一）监督程序的滞后性

具体可操作的监督程序是检察机关履行法律监督职责的法律依据，是检察机关行使监督权的关键所在。由于目前对于刑事拘留的监督程序只有原则上的规定，加上侦查机关作为刑事拘留的执行和决定机关，拥有较大的自主权力，势必导致适用刑事拘留的透明度低下。作为监督机关的检察院，只有在提请逮捕的情况下才能知晓案件情况。而对于未报捕的案件，检察机关只有在审查起诉或者当事人申诉时才能够发现案情的详细信息。实践中，检察机关对于提请逮捕的或者提起诉讼的适用刑事拘留的刑事案件进行监督也仅仅限于对移送的提请批准逮捕的或者提起诉讼的书面证据材料的审查，这就使得侦查机关可在提交材料之时，为了避免材料中出现违法侦查等情况，对材料进行适当的处理，这样就会使得监督机关难以发现弊病。即使在审查阶段有当事人申诉亦或者没有提请批捕的当事人申诉,检察机关难以收集到侦查机关的违法证据，难以起到监督效果。即便是检察机关在审查过程中能够发现违法行为，也是严重滞后的，不能够做到防患于未然。

 (二)监督方式的片面性

虽然我国有检察机关派员参与侦查活动的规定，[③]但是司法实践中，该项制度能够现实履行实在是少之又少，因此也就难以体现其监督价值。而我国现行法律体系虽然宏观上规定了检察机关有权对侦查活动进行监督，但是仅仅停留在书面形式审查上，难以真正发挥检察监督的作用。检察机关在监督时采取书面审查，既不能对侦查活动中的违法行为起到预防作用，也很难审查出刑事拘留中已经发生了的违法行为。[④]由于检察机关在收到侦查机关提请批准逮捕的时候，刑事拘留己然执行完毕，侦查机关为了保证其能够顺利得到逮捕决定，必然会想方设法抹去侦查人员在执行刑事拘留的过程中的违法行为，检察机关在侦查机关提供的材料中难以找到确切证据证明侦查机关或侦查人员的行为违法。所以，在笔者看来，正式由于监督方式的不全面，导致证明侦查人员违法行为的证据消灭，使得侦查机关在侦查活动中适用刑事拘留的行为监督方式缺乏，进而影响监督的效果，刑事拘留的检察监督难以发挥应有的作用。

(三)监督手段的软弱性

“法律的力量在于惩罚犯罪，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责”。[⑤]尽管法律规定了对于侦查机关或侦查人员的违法行为检察机关可纠错，但并未规定侦查机关拒不执行检察机关的纠错建议应当承担的法律后果，以及检察机关可以采取的制裁手段。在刑事拘留的监督过程中若存在违法行为，可以采取两种方式进行纠正：一是，对于侦查人员在适用刑事拘留有违法行为，但是情节轻微的，检察机关应当向该侦查人员提出口头的纠正意见；若该侦查机关中该违法行为出现情况较为普遍，检察机关应当对该机关的负责人提出口头的纠正意见。二是，对于在适用刑事拘留过程中出现的违法行为，情节较为严重的，应当报请检察长，获得检察长批准后，检察机关应当向侦查机关发送《纠正违法通知书》，督促其纠正违法行为，侦查机关收到通知书后应当及时采取措施，改正不合法的行为，并将改正情况尽快告知检察机关。[⑥]由此可见，这两种手段都是通过检察监督的纠错功能，使得侦查机关能够自我更正，以达到监督效果。然而这两种监督手段对违法侦查行为的监督缺乏刚性，很容易导致监督效果不理想，侦查机关很有可能对纠错建议置之不理，从而弱化了检察机关在刑事拘留过程中的监督的效果。另外，由于公安机关和检察院在侦办刑事案件时，除了监督与被监督之间的关系之外，还有的是分工负责、相互配合、相互制约的平等制约关系，就更加使得检察机关对公安机关的监督处于一种平等主体的建议地位，进而使得公安机关在接到纠错建议之时没有职权上的压力。众所周知，监督权是一种法定的职权，只能够由监督者监督被监督者，具体而言，检察机关作为法律监督机关，只能由检察机关对公安机关的行为进行监督。然而，刑事诉讼法又规定公安机关与检察机关是相互制约的关系，这就是说双方是平等主体关系，可相互制约，势必对检察机关的监督效果产生了极为不利的后果。

三、对刑事拘留的司法审查分析

刑事拘留作为与逮捕有同样羁押效果的侦查强制措施，如何对侦查活动进行有效监督？目前学界颇有争议。主要有三种观点：第一种观点认为，应当建立司法审查制度，即引入“中立性因素”。对强制侦查行为进行司法审查的机制，应当由法院作为中立的第三方来控制、监督侦查程序运行。[⑦]第二种观点认为，应强化检察机关对侦查活动的监督。[⑧]第三种观点认为，考虑到刑事法治的未来发展趋势，有必要将司法审查机制延伸到审判之前，以保障被告人的正当权益。法治的发展需要过渡阶段，在当前可以通过检察机关的监督职能，对于公安机关侦查活动加以制约，使检察官负担起法官之前的中立审查之职能，是一种可行的办法。[⑨]

笔者认同第三种观点。虽然我国法律中不存在司法审查制度，但是检察机关依据法律授权以行使检察监督的名义，行使着审查职能，因此我们可以通过类比，借鉴发达国家的司法审查制度的优越性，从中找寻相类似制度制约模式以完善我国刑事拘留检察监督制度。以下是两个代表国家的相关制度介绍。

（一）美国逮捕制度

美国没有刑事拘留的概念，只有“逮捕”这一制度，逮捕分为令状逮捕和无令状逮捕。具体而言，“令状主义原则包括以下两个要素：一是事前审查，在采取强制行为之前，要经过申请、签发令状的程序，以审查强制处分的申请是否符合实质要件”[⑩]。警察作为执法者，已经介入事件，不能保证客观公正的判断，因此法律委托中立超然的法官审查逮捕的实质要件。并且建立完整的书面记录。这样可以筛减掉不必要的强制处分，也可避免事后有失偏颇的判断，防止警察作伪证；其二是“具有中立超然位置的令状签发者，美国宪法中并没有规定明确具体的令状签发机关，令状的签发者是历史的筛选的结果。1948年Johnson诉美利坚合众国案判决中主张，只有中立、超然的司法人员有权签发令状”[11]。

逮捕后迅速移送法院审查程序。美国《联邦刑事诉讼规则》第5条a款规定：“不论有令状逮捕或无令状逮捕，逮捕后必须迅速将嫌疑犯移送法院，不得有不必要的迟延”。[12]“非法拘束自由导致的程序法上的效果包括两种可能，第一种是逮捕自始违法，警察在逮捕时己经违法，如逮捕无合理理由；第二种是逮捕后超过移送法院的时限”，[13]存在不必要的迟延。

美国基于三权分立的权力制衡体系，选择了中立超然的法官作为事前审查者，而我国法官不具有中立超然的地位，也不具有足以信服的专业素养，法官作为中立者不符合我国司法实践。其次逮捕后迅速由法官进行审查，对于是否逮捕由第三方做出判断，更能保护被逮捕人的人权，也防止警察假公济私。再次非法拘束自由后的法律后果也值得我国借鉴。“没有救济则没有权利”，我国刑事拘留制度中规定了 “双二十四小时”，但是未规定救济途径。

(二)日本逮捕制度

“现行日本刑事诉讼法规定了两种剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施”[14]。其一是逮捕，另外在经过讯问后认为有必要继续羁押的则需要实施羁押。“逮捕是对犯罪嫌疑人实行的初期强制措施，具有在法定期间内暂时限制其人身自由的法律效果”。[15]“羁押嫌疑人必须先行适用逮捕或由检察官提出羁押申请，不允许侦查机关自行决定羁押，必须严格遵守逮捕前置主义”[16]。尽管刑事诉讼法允许在侦查需要的情况下对犯罪嫌疑人的人身扣押48至72小时，但必须要求侦查机关尽可能地提出羁押申请，不得延迟；“由法官实施对逮捕和羁押的审查，法官决定实施羁押时，必须履行羁押听证程序，具体做法为告知犯罪嫌疑人犯罪事实并听取犯罪嫌疑人的陈述”[17]。这一程序类似于英美法中的“预备出庭”，实现了在决定人身限制的重要程序上司法的监督和控制，保障了犯罪嫌疑人的知情与陈情权，符合《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款、第4款规定的原则。[18]

日本的逮捕制度类似于我国的刑事拘留，都有暂时剥夺人身自由的效果，日本的羁押制度类似于我国的逮捕制度。日本的逮捕制度也规定了由第三方机关审查决定逮捕，即使现行犯逮捕、紧急逮捕在事后也需要由法官审查核实。当需要羁押时，应当进行羁押听证程序，这也属于事前审查。

四、完善我国刑事拘留检察监督的路径

“几乎所有现代法治国家都确立了这种旨在对强制性侦查行为进行司法控制的程序性裁判制度。”[19]依照刑事诉讼的法定程序，应当限制侦查机关行政化的刑事拘留体制，在检察监督的视野内实施刑事拘留，以检察权进行权力制约和及时有效监督。

(一)对刑事拘留的审查与调查

1.赋予对刑事拘留的审查决定权

赋予检察机关刑事拘留的审查决定权，是实现事前公正客观决定的有效形式。将刑事拘留的决定权由公安机关的负责人转移给中立的检察机关，一般情况下，由检察机关决定是否批准公安机关申请的刑事拘留措施，遇到紧急情况，公安机关可以先行拘留，但是在拘留后的48小时内应当报请检察机关批准，检察机关审查刑事拘留适用合法的，批准拘留证；不合法的，应当立即释放嫌疑人，并追究相关执法人员的法律责任。这样检察机关就能够将刑事拘留侵犯人身权利的可能性提前控制。

2.赋予对刑事拘留的调查权

赋予检察机关一定的调查权，让检察官脱离书面审，落实对证据的审查。强化检察机关的侦查监督职能，检察官不仅仅是审查案卷是否符合事实，更有权利调查案件的事实是什么，侦查机关的案卷是否符合事实。首先，现行的刑事诉讼法规定了检察机关对违法的侦查活动有权提出检察建议和纠正违法通知书，但是未规定其相应的强制效力。因此应当规定公安机关在法定期限内做出回应，并将结果书面通知检察机关。其次赋予检察机关提请惩戒权，对于公安机关在侦查活动中的违法行为，检察机关有权提请其所在单位负责人或上一级公安机关予以惩戒，并将结果通知检察机关。笔者认为还应当赋予检察机关调查取证的权利，不仅仅局限于案卷的审查，对于案件中有疑问或者违法的情形，检察机关可以直接取证，作为提请惩戒的证据。

(二)对行使刑事拘留权利的监督

1.实行侦查与羁押的分离

羁押机构附属于公安机关，公安机关又是决定羁押的机关，羁押机构在行政上不能独立，导致当前刑事拘留的监督机关缺位。因此笔者建议效仿监狱体制，将刑事拘留羁押机构中立化，独立于公安机关，形成公安机关、羁押机构、检察机关三方相互监督制约机制，弱化公安机关与羁押机构之间的联系[20]。要实现三方相互制约，需要选择独立于公安机关、检察机关的机构即司法局来承担羁押职能。有的学者主张，“还必须赋予这一机构以下职权：对收押的犯罪嫌疑人进行人身检查的权力，对严重违法取证行为向有关机关提出处理建议的权力等”。[21]

2.实行定期报告制度

对被拘留人采取刑事拘留后，公安机关应当定期将被拘留人的拘留状况，包括是否有不适宜拘留的情形、拘留期限的变更与解除；案件的进展情况；公安人员的“侦查行为等司法行为形成法律文书，应及时向检察机关报告，检察机关认为公安机关刑事拘留行为不合法的，应当要求其或者向其上级机关提出纠正意见”。[22]检察机关要定期或不定期地对侦查机关的刑事拘留、行政拘留、劳动教养等进行全面检查，公安机关应予以配合，防止发生有罪不拘、无罪刑事拘留、任意延期、以拘代侦、以拘促赔等刑事拘留程序不合法的行为。

3.建立刑事拘留申诉制度

“公安机关对被拘留人采取刑事拘留后，被拘留人及其近亲属、律师有权对公安机关的违法拘留行为向检察机关提出申诉，检察机关应当立即调查核实申诉情况，并在法定期间内予以回复。”[23]“如果经查核实为违法拘留行为，应当立即要求公安机关予以纠正或者向其上级机关提出纠正意见”[24]并将处理结果抄送检察机关；如果拘留行为合法，应当驳回申诉，并将处理结果送至申请人。

4.建立对撤销刑事拘留案件的审查制度

凡是侦查机关采取刑事拘留后认为需要撤销案件的，必须将全部案件材料报经检察机关审查同意。理由是，通过这种监督，可以防止对于本应继续侦查追究刑事责任或者提请批捕的案件，因受到种种因素的影响而放纵犯罪。这也是对公安机关启动撤销刑事拘留案件程序合法性的监督。

(三)对滥用刑事拘留的制裁

1.违法刑事拘留取得的言词证据予以排除

为了保障人权，排除非法证据是世界各国通行的做法。就目前而言，可以将非法证据排除规则拓宽到刑事拘留中，检察机关在审查逮捕、起诉阶段，发现侦查机关采取延期刑拘、以拘代侦、先刑拘后立案等侵害公民人身权利方式取得的言词证据，应当予以排除。因此而取得的实物证据或通过犯罪嫌疑人的言词取得的实物证据，若证据内容客观真实，与案件事实相关联，且与其他证据能够相互印证的，经审查核实确实能证明案件真实情况的，可以作为逮捕、指控犯罪的证据。

2.对滥用刑事拘留实行责任追究制

侦查人员滥用刑事拘留对公民实施违法拘留行为的，不仅严重侵害了公民的人身自由，并且有罪不拘、以拘代侦、以拘促赔等行为属于玩忽职守行为，构成违纪违法行为。因此，检察机关应当追究滥用刑事拘留执法人员的行政责任和法律责任，后果严重构成犯罪的，检察机关应当立案侦查追究其刑事责任。