2017年江西省人民检察院检察理论研究课题
检察机关有效监督公安机关
补充侦查活动问题研究
彭泽县检察院 曹晓亮
【内容摘要】审查起诉阶段退回补充侦查制度，在刑事诉讼活动中对于查明案件事实，完善相关证据，提高起诉质量发挥着重要作用，司法实践中对补充侦查活动检察监督措施是否有效，直接影响到补充侦查活动的质量。本文结合P院退回补充侦查运行状况，分析了存在的主要问题，提出了改进建议。
【关键词】补充侦查 检察监督 人权保障
一、强化对公安机关补充侦查活动监督的意义
（一）法理依据
1.依法惩处犯罪的需要。刑事诉讼活动是发现、揭露、证实、惩罚犯罪的司法活动，其出发点和落脚点是维护社会和谐稳定。为了有效保护人民群众生命财产安全，维护经济社会秩序，刑事诉讼法赋予了公安机关相应的职权，从而保证其能够及时准确地发现犯罪事实和犯罪嫌疑人。检察机关作为法律监督机关，肩负着审查起诉的重要职责，在审查起诉阶段对公安机关移送的案卷材料，需要依法审查并按照犯罪事实清楚、证据确实、充分的证明标准，查明案件事实，准确适用法律。在审查起诉阶段，最基础性的工作就是对公安机关移送的证明案件事实的每份证据进行“三性”审查，同时对全案证据进行综合分析，最终达到每份证据合法有效，对于证明案件事实的全案证据形成了完整的证据链条。为此，我国刑事诉讼法第一百七十一条规定“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查；对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕；补充侦查以二次补充为限”。我国宪法明确规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。因此，检察机关强化对公安机关补充侦查活动的监督是检察机关对公安机关侦查活动进行制约的体现，也是检察机关依法实施法律监督的最根本的法理依据。公安机关移送的证据材料未达到法定的证明标准，检察机关可以依法将案件退回公安机关补充侦查。
2.依法保障人权的需要。刑事诉讼活动的目的具有双重性，司法机关不仅要通过诉讼活动及时准确查明案件事实，对构成犯罪的人正确适用刑法，使国家刑罚权被正确合理实施，而且要在进行刑事诉讼活动过程中依法保障诉讼参与人的合法诉讼权益，特别是保障与案件有直接利害关系的犯罪嫌疑人、被告人和被害人的诉讼权利。我国刑事诉讼法第五十三条规定“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚”。另外，我国刑事诉讼法第五十四条规定“采取刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除。在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排查的证据的，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据”。上述规定从证据充分性、合法性角度出发，对公安机关侦查取证活动进行了严格规制。同时，我国刑事诉讼法第一百七十一条规定，检察机关认为公安机关可能存在以非法方法收集证据情形的，可以要求公安机关对证据收集合法性作出说明。检察机关对于公安机关移送的证据材料进行合法性审查，从源头上有效防止了冤假错案的发生，从而依法保障了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
（二）现实需要
1.有效指控犯罪的需要。我国刑事诉讼法设置补充侦查制度，是司法实践的现实需要。公安机关收集证据，查明犯罪事实需要遵循办案规律，花费大量的人力、物力和时间，因此办案期限的设置直接制约着侦查活动的效果。我国刑事诉讼法对各诉讼阶段的办案期限有明确的限制，要求公安机关必须在规定办案期限内侦查终结并移送检察机关审查起诉。但是，对于一些重大共同犯罪、涉众型经济犯罪、互联网犯罪、黑社会性质组织犯罪，公安机关侦查取证难度非常大，不仅需要耗费大量精力对案件事实进行分析研判，而且需要耗费大量时间跨地区调取证据，客观上造成公安机关在办理案件过程中侦查期限届满，证据收集仍然不全面、不充分，难以达到证据确实、充分的法定标准。因此，在刑事诉讼活动的审查起诉环节设置退回补充侦查制度具有存在的现实性和合理性。我国刑事诉讼法明确规定，退回公安机关补充侦查以二次为限，每次期限一个月，相当于为公安机关合法补充了两个月的侦查期限。公安机关在没有完成侦查任务情形下，充分利用一至二个月的补充侦查期限，能够更好地继续查清事实、补充证据，有利于检察机关依法提起公诉并在开庭审理阶段有效指控犯罪。
2.有效实施监督的需要。侦查监督是指人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法依法进行监督。侦查监督有助于公安机关及时发现、制止和纠正违法侦查行为，提高侦查人员的执法水平，督促侦查人员依法收集证据材料，为依法提起公诉打下坚实的基础。在审查起诉阶段，检察机关通过审查公安机关移送的案卷材料以及提审犯罪嫌疑人后，发现公安机关在侦查活动中存在违法收集证据材料情形，可以通过启动退回公安机关补充侦查程序，要求公安机关及时纠正违法行为并对有瑕疵的证据进行补正；对于因公安机关办案人员严重违法收集的非法证据，检察机关亦可以通过发出纠正违法通知书，要求公安机关变更案件承办人，重新收集相关证据。检察机关通过正确适用退回补充侦查制度，能够有效监督公安机关依法办案，保证侦查活动严格按照法定程序和要求开展，督促公安机关严把办案质量关，有效提升司法公信力。
二、公安机关补充侦查活动存在的问题及原因分析
（一）司法实践中存在的主要问题
1.公安机关补充侦查活动中取证不全面。侦查人员未能按照检察机关退回案件补充侦查提纲有针对性地全面补充收集证据。尤其是检察机关已作出批准逮捕决定的案件，公安机关侦查人员通常认为案件已经达到逮捕条件，证明犯罪嫌疑人有罪核心证据材料已经收集完毕，对于检察机关退回补充侦查提纲中指出的其他能够辅助印证案件事实的间接证据、犯罪嫌疑人构成此罪与彼罪、罪重与罪轻等证据材料则不注意继续补充收集，主要表现在：不重视收集证明犯罪嫌疑人是否存在主动投案、被害人是否出具刑事谅解书的证据材料等。这种情形在退回补充侦查期间比较常见，同时也说明部分侦查人员人权保障理念不深，取证意识不强，办案标准不高，取证标准仍然停留在犯罪嫌疑人是否构成犯罪，忽视了对于能够证明犯罪嫌疑人罪重或罪轻证据的收集。取证不全面直接影响到依法打击犯罪的力度以及对犯罪嫌疑人、被告人的公正处理。
2.公安机关补充侦查活动中消极应付。侦查人员未能在补充侦查期间对瑕疵证据、违法证据进行补正或排除。检察机关在审查起诉中发现瑕疵证据、非法证据，通常会启动退回补充侦查措施，要求公安机关予以补正或者排除。公安机关以及侦查人员对此则持有排斥心理，有时既不对证据收集合法性进行说明，也不对瑕疵、违法证据进行补正或排除。主要表现在：公安机关无法提供讯问犯罪嫌疑人时是否刑讯逼供的同步录音录像材料、对未成年犯罪嫌疑人讯问笔录中没有法定代理人签名的情形不予补正等。这种情形反映出公安机关及侦查人员对检察机关的补充侦查意见存在抵触心理，对于补充侦查活动的严肃性认识不足，同时也表明部分侦查人员对于不正确行使侦查权产生的危害没有充分认识。
3.公安机关补充侦查活动效率不高。通常包括两种情形：部分退补案件证据已在较短的几日内补充收集到位，但公安机关重报检察机关的时间节点在补充侦查期限到期日；部分退回补充侦查案件在第一次退回补充侦查期间公安机关没有积极取证，在检察机关第二次退回补充侦查期间公安机关才补充取证。这类情形实质上是公安机关对退回补充侦查期间的滥用，其直接影响到履行侦查权的严肃性，是一种隐性的渎职行为。对于部分社会危害性不大的刑事案件，会直接影响到法院做出判决时对被告人刑期的裁量。如对于个别未成年人普通刑事案件，由于公安机关第一次退回补充侦查不能有效收集证据，导致案件第二次退回补充侦查，到检察机关向人民法院依法提起公诉时该未成年犯罪嫌疑人羁押期已达6个月以上，人民法院在作出判决确定刑罚期限时无法有效适用对未成年被告人从轻处罚原则，在某种程度上损害了未成年被告人的合法权益。
4.公安机关补充侦查活动不注重类案补强。检察机关在审查起诉阶段退回补充侦查的案件主要集中在盗窃、诈骗、寻衅滋事、聚众斗殴、虚开增值税专用发票等刑事犯罪案件中，退查理由相对集中。案件类型集中，与此类案件本身数量较大有直接关系，在侦查这几类案件中经常出现的问题虽然在退查时历次被提出，却在以后的案件中仍然出现，使得退回补充侦查案件的数量持续偏高。这表明以往的退回补充侦查只对个案起到了指导作用，公安机关并没有对同类案件的补充侦查问题进行归纳总结，使得同样的问题在类案中重复出现，极大地浪费了司法资源，降低了司法效率。
（二）问题产生的原因
1.侦查人员执法意识和办案理念存在偏差。侦查人员自觉接受侦查监督的意识不强，不仅不认同检察机关退回补充侦查的引导,反而认为检察人员不了解侦查活动实际情况，甚至认为退回补充侦查是对其进行刁难，这表明出个别侦查人员的执法意识不强，对自身职责认识不深。公安机关及侦查人员办案理念陈旧。部分侦查人员“重破案轻取证，重批捕轻起诉”的情形仍然存在，特别是近年来部分侦查人员开始严重依赖于检察机关能否对案件批准逮捕，只要检察机关批准逮捕的案件，在移送审查起诉前和退回补充侦查期间，侦查人员就极少像提请批准逮捕时一样高度关注案件的事实和证据，因为检察机关作出批准逮捕决定要比公安机关对同一案件承担更多的办案责任。另外，部分侦查人员仍然存在“重实体、轻程序”“重结果、轻过程”的司法理念，在侦查过程中比较重视侦查的结果，忽视法定的侦查程序，未能严格按照刑事诉讼法和其他有关规定依法收集证据，导致证据先天不足，不得不依靠后期的补充侦查来弥补缺陷。
2.侦查人员办案能力不足。首先，部分侦查人员没有系统学习过刑事法学理论，不具有良好的法学素养，不能准确适用法律及相关司法解释。传统意义上的传帮带，师傅带徒弟的办案模式已经不能很好地适应当前案件的侦办。其次，部分侦查人员不注重更新业务知识，不能紧跟新形势下犯罪形态的变化，无法有针对性地提高自身证据收集和分析能力，特别是缺乏对新型犯罪证据收集手段。侦查机关仅靠时间积累的经验，不足以从根本解决问题，不能满足查处新型犯罪的客观需要，降低了司法效率和补充侦查案件的质量。侦查人员业务水平直接决定了案件质量高低，案件质量高低则决定了检察机关退回补充侦查的几率。
3.侦查人员与检察人员对个别案件认识不同。侦查人员与检察人员对同一案件的事实、证据标准以及法律适用的认识不一致，这种情形既客观存在，也符合客观规律。司法实践中则体现为，公安机关无法认同检察机关退回补充侦查提纲中列明的事项，并导致退回补充侦查活动无法全面有效地实施。
4.公安机关没有设置对退回补充侦查的内部考核机制。公安机关将破案率和批捕率作为对侦查人员的考核范围，没有将退回补充侦查的成效纳入考核范围，致使侦查人员将工作的重心放在案件的报捕阶段。案件最终处理结果对侦查人员没有直接制约作用，导致案件批准批捕后，侦查人员就不再注重证据的完善，对退回补充侦查持不主动态度。最终，检察机关通过退回补充侦查来完善证据链的目的自然无法实现。公安机关对侦查人员退回补充侦查活动普遍缺乏监督和考评办法，难以进行有效地内部管控，违背了制度制定者提高司法效率的初衷。
5.检察机关对补充侦查活动缺乏监督措施。我国宪法确立检察机关为法律监督机关，宪法是检察机关对公安机关实施法律监督的根本依据。但是，宪法对于法律监督方式及效力并没有直接具体的规定，我国刑事诉讼法设置补充侦查制度，是检察机关实现对侦查活动进行监督的有力保障。但是，刑事诉讼法以及司法解释均没有规定检察机关对公安机关补充侦查活动的监督措施。补充侦查活动是否有效，检察机关只能被动接受结果，无法跟踪监督补充侦查活动的过程。检察机关对补充侦查活动没有刚性监督措施，使得退回补充侦查活动在部分案件中流于形式，最终结果必然是经两次退回补充侦查后的案件达不到起诉标准，检察机关必须做出不起诉决定。
三、强化监督公安机关补充侦查活动的建议
（一）检察人员要正确认识退回补充侦查制度的作用
1.有效指控和追诉犯罪的举措。我国刑事诉讼法设置补充侦查的主要目的是查明案件事实和追诉漏罪，从而保障检察机关有效指控犯罪。刑事侦查活动是侦查人员在有限的时空范围内，利用有限的司法资源针对个案而进行调查的过程，侦查人员受限于办案能力以及办案力量短缺等主客观因素，部分案件在侦查过程中无法达到事实清楚，证据确实、充分标准符合客观规律。因此，退回补充侦查制度的主要作用之一，就是为公安机关侦查活动延长期限提供法律依据和制度支持。
2.保障诉讼参与人合法权益的手段。退回补充侦查的最主要目的是查清犯罪事实和有效打击犯罪，其本身具有很大的追诉主义倾向。因此，保障诉讼参与人的合法权益显得尤为重要。公安机关将案件向检察机关移送审查起诉后，检察机关根据刑事诉讼规定，应当保障各诉讼参与人知晓案件进展和相关诉讼权利。被害人可以到检察机关提供犯罪嫌疑人犯罪行为的证据，犯罪嫌疑人及其委托辩护人也可以提出罪轻或无罪的证据。检察机关通过在退回补充侦查阶段将各诉讼参与人依法引入到诉讼活动当中，能够很好地发挥案件依法提起公诉前最后一道防线的作用。2017年“两高三部”出台了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，加强了对刑讯逼供和非法取证的源头预防，通过法定程序防止和纠正公安机关在侦查活动中的违法情形，有利于维护司法公正，提升司法公信力。
（二）完善对补充侦查活动的监督机制
1.检察人员要重视补充侦查提纲的指引作用。检察机关在作出补充侦查决定的同时，必须制定补充侦查提纲，明确补充侦查任务，使补充侦查活动有针对性和可操作性。检察人员就必须根据案件证据以及查明犯罪事实的程度，提出需要补充调取的证据以及补充证据要实现的具体目的。因此，拟制侦查提纲对于强化公安机关退回补充侦查活动是一项重要的基础性工作。这就要求补充侦查提纲内容不能概括笼统，必须突出需要补充完善证据的细节，便于侦查人员收集取证。另外，检察人员还要引导和督促侦查人员在补充侦查活动中根据补充侦查提纲进行全面调查取证。
2.建议侦查机关建立退回补充侦查类案问题研究制度。对于退回补充侦查的类案，检察机关应当建议侦查机关通过启动类案研究机制，全面分析退回补充侦查的原因并提出具体应对措施。对于新型犯罪案件中存在的退回补充侦查共性问题，检察机关可以与侦查机关共同召开联席会议，组织办案经验丰富的侦查人员与检察人员对法律适用形成共识，共同制定针对性较强的证据收集标准以及指引，真正实现退回补充案件类型化，解决方案模式化，从根本上提高退补案件补充取证的质量，从而解决类案退补案件基数大的难题，进一步提高司法效率。
3.依法纠正退回补充侦查过程中的消极取证情形。向公安机关发出纠正违法通知书是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要侦查监督举措。但是，司法实践中检察机关“重配合，轻监督”的理念在某种程度上是导致纠正侦查活动违法措施适用率偏低的直接原因。对于侦查人员是否严重消极取证，是否因严重违规侦查对诉讼活动造成严重影响等情形，检察人员要严格认真审查，经查证属实的，应当依法向公安机关发出纠正违法通知书。对于侦查人员因玩忽职守造成严重后果，涉嫌渎职犯罪的，检察人员要向同级监察委员会依法移送犯罪线索。从而依法保障补充侦查活动有序进行，对侦查人员形成有效监督。
4.依法行使不起诉权倒逼侦查机关积极履行补充侦查职责。检察人员在审查起诉中，发现案件事实不清、证据不足，通常会退回侦查机关进行补充侦查。但是，经过二次退回补充侦查，案件证据材料仍然达不到确实、充分的标准，根据刑事诉讼法的规定检察机关应当作出不起诉决定。检察机关对于案件事实不清，证据无法达到确实、充分的案件，在经过二次退回补充侦查后，要依法果断作出绝对不起诉的决定，以此明确公安机关存在办案错误，倒逼公安机关及侦查人员强化责任意识。只有严格依法行使不起诉职权，才能促使公安机关及侦查人员审慎对待退回补充侦查制度。
5.充分发挥检察机关派驻检察室的监督职能。在案件量大的乡镇设置与公安机关派出所相对应的派驻检察室，是检察机关当前加强对侦查活动监督的一项新举措。检察机关应当不断强化派驻检察室的职能作用，将对退回补充侦查案件的日常监督列为派驻工作的主要内容，派驻检察室检察人员要定期对接所在乡镇的公安机关派出所，动态跟踪侦查人员补充侦查取证情况，及时向检察机关案件承办人通报有关情况，在一定程度上实现对侦查人员补充侦查活动的监督，防止补充侦查活动虚化。
6.建议公安机关完善退回补充侦查活动考核机制。目前，检察机关已建立起一套完备的业务考核评价机制，在审查起诉阶段对撤回起诉等均明确了严格的考评指标，实施案件承办人办案终身责任制，办案指标与绩效考核、检察官等级晋升挂钩。但是，公安机关对侦查人员的考核标准仍然停留在对破案率、定罪率、批捕率层次，考核内容并没有涉及退回补充侦查活动的成效。公安机关与检察机关职责定位不同，导致对同一案件的考核评价在某种程度上形成反向冲突。因此，为有效避免“屡退不查、补查不力”的情形，有必要完善公安机关现行内部考核机制。在此可以借鉴学习北京市公安局的经验做法，即侦查活动分数考核制，由侦查机关根据检察机关第一次退补提纲所列的内容对侦查人员进行考核，发现其中存在的问题属于侦查机关应当在侦查过程中完成或本不该出现的情况下，扣减该案侦查人员办案分数；如果第二次退查仍出现同样问题，加大扣分的比例，该处罚措施取得了明显的效果。
（三）要从制度层面对补充侦查活动进行规制
1.进一步调整检警关系。我国宪法和刑事诉讼法中规定了公检法三机关“分工负责、互相合作、互相制约”的基本原则，就公安机关与检察机关之间的关系而言，公安承担着普通刑事案件的侦查职责，检察机关不仅承担着刑事案件的批捕起诉职责，而且肩负着监督侦查活动的重要职责。由于“互相制约”原则的贯彻以及法律监督的形式化，检察机关对侦查活动的法律监督难以实施，从而直接影响到法律监督职能的权威性。现阶段应当承认公安机关在侦查活动中的主体地位，但是要进一步突出检察机关对公安机关检察监督的职能作用。要落实侦查监控，必须是管事与管人相结合，重点强调监控措施到位，应赋予检察机关对侦查人员惩戒建议权。
2.制定监督补充侦查活动的制度。目前，我国在刑事诉讼法的层面没有对公安机关补充侦查活动实施监督进行专门规定。鉴于司法实践中公安机关在补充侦查活动中存在的共性问题，建议检察机关与公安机关在法律层面以下进行严密论证，达成共识，共同出台监督补充侦查活动有效开展的规范性文件，对检察机关实施监督的措施、侦查人员未能依法履行补充侦查活动必须承担的责任制度化，进而促进公安机关补充侦查活动规范化。
综上，退回补充制度是我国刑事诉讼法确立的一项重要制度，在刑事诉讼活动中对于依法惩处犯罪和保障各诉讼参与人诉讼权利方面发挥了重要作用。同时，我们也应当正视该制度在司法实践中存在的问题，必须不断完善规章制度和强化监督措施，才能更好地实现设置该制度的立法初衷。
参考文献：
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8.李 智：《审查起诉阶段退回补充侦查实证研究》，西南政法大学2013年硕士学位论文。
课题名称：检察机关有效监督公安机关补充侦查活动问题研究
课题负责人：曹晓亮
联系方式：13767226432
