引言：检察公益诉讼制度确定至今，经过各级检察机关持续推进，公益诉讼检察工作全面发展，办案量稳步增长，办案质效不断提升，检察公益诉讼制度已成为维护社会公共利益、国家利益的一把“利剑”。但是检察公益诉讼制度在实际操作中程序制度缺失、线索收集难等问题仍然比较突出，尤其体现在基层检察机关。本文以彭泽县为例，研究本地公益诉讼检察工作的主要问题，针对性地提出对策建议，为后续工作有序开展提供参考。

一、检察公益诉讼制度概述

检察公益诉讼制度是以习近平总书记为核心的党中央亲自决策、部署和推进的重要制度安排，也是党中央利用法治思维和法治方式助推国家治理现代化的一项重大举措。为更好地实现检察公益诉讼制度与地域特色深入融合，厘清公益诉讼制度发展及存在价值十分必要。

（一） 检察公益诉讼制度的发展历程

2014年10月23日通过的十八届四中全会《决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2017年6月27日公益诉讼制度以立法形式正式确立，在全国检察机关全面开展。公益诉讼是人民检察院通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权的一项制度。习近平总书记指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任，由检察机关提起公益诉讼有利于优化司法职权配置，完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。中国共产党第二十次全国代表大会报告在强调“加强检察机关法律监督工作”的同时，提出了“完善公益诉讼制度”的时代要求。

检察公益诉讼作为“四大检察”业务之一，关键在于“公益”，公益包含国家利益、社会公共利益，只有侵害行为致使国家利益、社会公共利益两者之一或者同时受到侵害的，检察机关才能履行相关公益诉讼职责，在此过程中，检察机关提起行政公益诉讼制度为司法监督机制而非权利救济机制。根据诉讼的性质，检察公益诉讼制度又分为行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，行政公益诉讼为检察机关履行公益诉讼职能最主要的方式。公益诉讼制度刚确定时，其监督的法定领域主要为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出四大领域，随着新制定、修改的单行法规定，其监督领域进一步扩大到军人权益、安全生产、未成年人、个人信息、英雄烈士、妇女权益保护等多个领域。

（二） 检察公益诉讼制度的存在价值

检察公益诉讼制度的出现，弥补了我国法律对公共利益保护的空白，其作为一种新型的诉讼方式，更重要的是其诸多价值。

一是政治价值。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，提出一系列新理念新思想新战略。其中，由检察机关提起公益诉讼作为新战略需求登上舞台，一方面有利于完善对权力行使的制约和监督制度，督促行政机关依法行政、严格执法，推进法治政府建设。另一方面有利于检察机关将更加自觉地站在为法治国家、法治政府、法治社会一体化服务的战略高度上，充分发挥法律监督的作用，维护国家利益和社会公共利益。

二是效率价值。首先，检察公益诉讼制度提起的原因既可以是侵害行为已经对社会公共利益和国家利益造成了实质性的损害，也可以是尚未造成现实的损害，对于潜在风险提前预防，可以降低风险扩大成本。其次，由检察机关“兜底”履行公益诉讼职责，可以解决无人诉讼、无人维权等情况，高效、准确地启动和进行诉讼，降低司法成本。最后，公益诉讼的效力具有拓展性，案件处理结果对权益受损而未参加诉讼的人同样产生效力，大大节约了司法资源，可以有效地节约社会成本。

三是社会价值。在社会主义市场经济条件下，建立检察公益诉讼制度可以有效地维护市场经济秩序，使之成为公众打击违法行为、维护公益的有力武器。随着经济社会的快速发展，公共资源在这一过程中有意或者不自觉地被他人榨取并为己所用，导致公共资源被过度使用，造成资源的枯竭，严重影响了社会公共利益和国家利益，此时则需要通过公益诉讼制度来解决公共利益受损的问题，其可以发挥司法功能，对公益事务起到定分止争作用，防止社会动荡，维护社会稳定。

二、彭泽县公益诉讼检察工作现状

检察公益诉讼制度与地域特色实现深入融合的关键和核心，在于敢于正视发展现状、善于从发展中发现问题，真正把情况摸清、把问题找准、把对策提实。因此，笔者以2017—2022年彭泽县人民检察院公益诉讼案件为样本，对公益诉讼检察工作开展情况进行分析。

（一） 彭泽县公益诉讼案件办理情况

图1 2017-2022年彭泽县公益诉讼案件数量

2017年至2022年，彭泽县人民检察院共受理各类公益诉讼案件167件，审结167件。其中行政公益诉讼案件158件，刑事附带民事公益诉讼案件9件。从6年的实践情况看，本县公益诉讼主要呈现出以下几方面的态势。一是案件数量逐年增加。从刚开始的14件到现在的50件，公益诉讼办案数量同比增长250%以上，实现了量的飞跃；二是办案领域逐渐扩大。从公益诉讼生态环境、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让四个领域传统四大领域，逐渐出现未成年人保护、英烈权益保护、安全生产等其他领域案件；三是案件办理不平衡。从案件涉及领域来看，近几年办理的公益诉讼案件大多数集中在生态环境和资源保护领域，在办理的158件公益诉讼案件中，生态环境和资源保护领域案件多达72件，而其他三大领域及新领域案件相对较少，特别是国有土地使用权出让领域，除第一年进行办理，后续未再办理；四是案件类型不均衡。主要办理的案件为行政公益诉讼案件，刑事附带民事公益诉讼案件办理较少，民事公益诉讼未进行办理。

（二） 彭泽县公益诉讼案件办理主要做法

一是始终服从服务全县发展大局。自觉把公益诉讼工作融入党委政府中心工作，结合彭泽县域特点，以“一江两湖四河”和桃红岭梅花鹿保护为载体，出台《彭泽县人民检察院关于充分发挥公益诉讼检察职能护航“长江+梅花鹿”生态之城品牌创建工作实施方案》，着力打造检察品牌，建成长江生态检察文化长廊，开展了常态化联合巡江调研，将非法采砂、非法捕捞作为重点问题进行监督，定期开展梅花鹿保护普法工作10余次，发挥品牌效应，实现精准监督；认真贯彻长江“十年禁渔”决策部署，联合江豚保护组织开展夜间巡护，对发现的违法禁钓的线索及时移交渔政部门查处；积极开展长江船舶污染治理专项工作，对全县18个经营性码头及重要闸口进行排查，共督促清理被污染水域面积3处，整治违法排放空气污染物的企业1家，制止非法垂钓行为；积极落实“河长湖长+检察长”协作机制，把长江流域生态保护作为工作发力点，主动履职、智慧监督、助力长江经济带绿色发展，督促清理长江沿线固体废弃物3000余吨，治理污染和非法占用的河道6.5公里，督促关停和整治违法企业1个。

二是坚持形成内外合力。积极依靠党委领导、人大监督和政府支持，汇报公益诉讼工作开展中的情况、存在的困难，争取支持。比如办理的药店未依法销售处方药致使未成年人药物滥用行政公益诉讼案件，通过向县委县政府、人大、关工委及时汇报，助推全县形成未成年人保护良好氛围。加强同县环保局、林业局、自然资源局、市场监督管理局等行政机关的沟通与协调，争取理解、支持和配合，如建立“河长湖长+检察长”协作机制，就检察机关提起行政公益诉讼消除模糊认识，凝聚共识，共同签署加强协作配合的实施办法、意见等文件4份，推动形成了公共利益保护的双赢多赢共赢局面。牢固树立全院“一盘棋”的思想，强化线索梳理、移送、办理、反馈等事项。注重从办理的刑事案件中发现刑事附带民事公益诉讼案件线索，共办理10件刑事附带民事公益诉讼案件、5件未成年人合法权益保护案件。

三是积极践行司法为民宗旨。聚焦“舌尖上的安全”，重点监督网络餐饮、校园餐饮、养老机构餐饮、药品销售等领域，协调县市场监督管理局开展专项活动，督促全县69家药店、校园周边小食杂、外卖平台企业等相关经营者办理备案登记、规范处方药销售等；开展小区现制现售饮用水和生活饮用水水源地专项整治活动，督促3处生活饮用水水源地规范管理，督促住建部门推动小区现制现售饮用水机饮用水达标和废水利用；聚焦“脚底下的安全”，结合城市创建活动，督促县城管部门开展窨井盖、无障碍设施管理检查，对缺失的井盖、“断头”的盲道及时整改，保障了残障人士的出行安全。

四是坚持科学统筹部署。将公益诉讼工作作为“一把手”工程来抓，成立了由检察长任组长的公益诉讼办案组，通过靠前指挥，重要工作亲自部署，重大问题亲自把关，重点环节亲自协调，重要案件亲自督办等方式，推动重大疑难复杂案件办理。建立并落实案件线索储备审查制度和业务数据“一周一提醒、半月一督促、一月一调度”工作机制，实时掌握办案动态，强化了公益诉讼办案力度。加大公益诉讼办案装备保障力度，购置了无人机、执法记录仪等设备，提高调查取证能力。积极开展广泛发动宣传，利用检察内外网、微信公众号等多种载体全面生动展示公益诉讼工作职能、成果等，增强社会各界对公益诉讼的认识和认同。

三、彭泽县公益诉讼检察工作现实困境

立法层面上解决了检察机关在部分领域提起公益诉讼的主体依据问题，但是在配套制度、宣传引导、协调合作等方面仍存在供给不力的情况，尤其是基层检察机关在开展公益诉讼工作中面临的困难和问题较多。

（一）调查取证困难

调查取证作为办理案件的关键环节，随着公益诉讼制度发展，对案件取证要求也不断提高，但是公益诉讼案件对比刑事案件，缺少专门的侦查机关取证和法定的侦查手段，调查取证的强制力和刚性远不如刑事案件。办理公益诉讼案件中调查取证一般是承办人以暗访形式进行固定证据，或者承办人参与行政执法部门专门执法检查中同步取证，两种取证方式存在取证阻碍和取证严肃性不高、前期协调工作巨大等问题，取证的工作效率不高。同时，调查取证的智能化水平不高。采取收集视听资料、电子数据等其他调查方式的非常少，利用无人机、卫星遥感等技术手段取证能力不足，比如长江船舶污染案件，如果没有无人机进行拍摄，很难拍摄污染范围。

（二）工作协调机制不健全

目前基层检察机关在开展公益诉讼工作中，主要在个案办理中与行政执法部门进行工作协调，未形成完善的工作协调机制。例如，常态化的线索互通机制、类案定期会商制度等运行有序高效的制度未建立起来。而且检察机关建立的对外协作机制还存在会签多、运作不畅，或者柔性协调色彩浓、刚性监督单位等问题，解决实际问题的实效性有待提升。同时，未常态化地定期向县委和县人大常委会报告公益诉讼工作开展情况，没有很好地借助党委领导和人大依法监督，取得相关执法部门对公益诉讼工作的理解和大力支持。

（三）线索收集困难

公益诉讼案件线索的发现机制直接关系公益诉讼能否被及时纳入公益司法的轨道进行有效处置,同时也关系公益司法的全民参与和监督路径的构建和开辟。线索发现难、转化难、成案难是各地检察机关在开展公益诉讼时遇到的共同难题。一方面，检察机关线索收集方式单一。目前检察机关办理公益诉讼案件，绝大部分的线索来源于检察机关内部其他部门的移交或者办案组自行摸排发现，利用大数据分析、微博、微信、短视频平台等网络信息技术等科技化手段获取线索少，导致案件办理数量直接受到影响。另一方面，公益诉讼宣传力度不够，人民群众主动提供案件线索较少。检察机关对公益诉讼的宣传未能深入至公益诉讼制度内涵及内容，导致社会公众、行政机关对公益诉讼知识、相关法律法规及检察机关公益诉讼工作不了解、片面了解，另外，由于公益诉讼案件涉及国家利益和社会公共利益，并不直接涉及个人私益，导致在一定程度上也影响到公益诉讼工作的开展。

（四）公益诉讼队伍力量薄弱

作为限制基层检察院开展公益诉讼工作最主要的因素，公益诉讼队伍力量薄弱存在两个原因。一是人员配备不足。在公益诉讼业务确定至今，检察机关传统“重刑轻民”的理念逐渐发生转变，但该理念仍然存在。以彭泽县人民检察院为例，从事公益诉讼业务条线的人员仅有2名员额检察官、２名检察官助理、1名书记员，同时需要承担民事、行政检察工作。二是办案人员专业化水平不高。目前高等教育课程中，缺少对公益诉讼进行专门的学习课程，从事公益诉讼条线人员对公益诉讼制度进行系统性学习，导致公益诉讼专业人才缺少，专业化能力不足。同时，公益诉讼办案涉及领域广泛，不同监督情形涉及单行法、部门规章、行业规范、国家和地区标准等方方面面，检察人员难以了解每个领域、每个行业的法律法规都了如指掌，因此具体办案过程中遇到很多专业性问题难以解决，影响办案质效。

四、完善检察公益诉讼制度服务彭泽发展的对策

检察机关开展公益诉讼顺应了国家加大生态环境和自然资源等领域保护的迫切需要，同时也面临着线索发现难等实际难题，必须结合地域特色及工作实际，攻坚克难，平稳有序推动公益诉讼工作向前发展。

（一） 县委、人大应发挥引领作用，助推公益诉讼开展

公益诉讼工作的开展，离不开地方县委、人大、政协等部门的支持。一方面，县委、人大应当将行政机关支持配合检察机关开展公益诉讼调查取证、办理和回复检察建议、负责人出庭应诉、执行人民法院生效裁判等情况列入法治政府建设等考核内容。只有激活地方层面横向问责机制实现地方政府对地方公益服务事业的注意力聚焦的关键。同时，由县委、人大主导，推动全县行政执法与检察公益诉讼信息共享平台建设，建立健全全县生态环境损害赔偿、生态环境保护督察、安全生产监督等工作与检察公益诉讼衔接工作机制，常态化运行行政机关、检察机关的定期联席会议机制，比如林长制、河长制等。另一方面，检察机关应该建立向县委、人大报告公益诉讼工作，在必要时寻求党委、政府协调解决，争取人大从法律监督角度，政协从民主监督角度，发现和提供公益诉讼的线索，对公益诉讼工作起到推动作用。

（二） 检察机关加强队伍建设，提升公益诉讼办案质效

法律授予检察机关提起公益诉讼的职责，检察机关应时刻牢记“公共利益代表的职责使命”，准确把握公益的内涵和外延。立足彭泽县“一江两湖三河四库五排口”和梅花鹿南方亚种最大的野生种群分布区——江西桃红岭梅花鹿国家级自然保护区位于彭泽县境内等地域特点，围绕人民群众反映强烈的突出问题和热点问题，持续加大办案力度，主动回应人民群众关切，按照公益诉讼涉及的生态环境和资源保护、食药安全等重点领域，坚持数量和质量并重的理念，依法精准监督、切实督促整改，以“我管”促“都管”，努力实现双赢多赢共赢，扎实推进长江大保护工作向纵深发展进一步走深、走实、走细。同时，紧贴公益诉讼工作实际，通过案件实训、庭审观摩、集中调训等方式，强化办案队伍建设。加强与技术部门的联系，发挥特邀检察官助理的作用，在办案中充分运用无人机等先进设备进行现场取证，打造具有彭泽特色的数字检察模型，特邀检察官助理提供专业意见，为公益诉讼案件办理提供专业支持和技术保障。

（三） 行政机关正视公益诉讼积极作用，加强行检协作

检察机关履行公益诉讼职责中办理行政公益诉讼是最为常见的监督方式，当负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，检察机关应该通过向行政机关提出磋商函、检察建议、提起诉讼等方式，监督行政机关依法履职。在办案过程中，大多行政机关因为不了解公益诉讼制度，当检察机关向其列举履职中发现的公益诉讼侵害情形时，往往认为检察机关纯粹是针对其单位，目的是给单位找麻烦，针对检察机关提出的磋商函、检察建议拒绝接受或者消极整改等，针对这一情形，行政机关从思想上必须正确认识和对待行政公益诉讼，了解到检察机关通过向行政机关进行磋商、提出检察建议，主要是因为行政机关负有该违法情形的管理监督职责，督促行政机关整改是为了更好地共同保护国家利益和社会公共利益，避免假整改、敷衍整改。

（四） 拓展线索渠道，确保公益诉讼案件办理

积极探索拓展公益诉讼监督渠道。一是紧密联系群众，从群众中发现线索。充分运用“两微一端”等新媒体平台、微动画、微视频等多种方式，宣传检察机关公益诉讼职能及重大案件工作进展、成效，讲好公益诉讼检察故事，引导社会公众参与到公益诉讼工作，发挥社会公众发现和提供公益诉讼线索的作用。二是强化沟通协作，让行政机关移送线索。利用好“河长湖长+检察长”制、“林长”制等机制，不断深化与行政机关的协作配合，建立健全公益诉讼案件线索移送制度，在信息共享、调查取证、专业支持、联合督办、调研培训等方面深入协作。三是创新建立线索摸排干警包片负责机制，制定《公益诉讼线索排查责任清单》，将全县13个乡镇的公益诉讼线索摸排责任分片包干到干警个人，乡镇或人大代表专人负责对接，形成全员共推公益诉讼工作合力,在诉前实现公益保护最大化，提高办案质效。

结 语

公益诉讼制度作为保护国家利益和社会公共利益最重要的手段，具有其他制度无法比拟的优势，而且在实践中确实取得了较好效果。然而，在认识到其优势的同时，必须正视该制度存在的现实困境，尤其在对线索发现、调查取证等直接与公益保护案件办理的问题上，采取有效对策，实现公益诉讼与彭泽县地域特色深入融合，发挥公益诉讼最大功能与实效，为服务保障彭泽经济发展保驾护航。